Vergrijzing en arbeidsmarkt: Is Nederland er klaar voor?

18/03/2008 - Door de vergrijzing dreigen flinke tekorten op de arbeidsmarkt te ontstaan. Deze tekorten zijn alleen op te lossen als mensen langer blijven werken. Dat vraagt om een ander beleid van overheid en bedrijven. De sleutel is investeren in behoud en in ontwikkeling van menselijk talent, in alle levensfasen.

Toenemende diversiteit in levenslopen

Het beeld van ouderen in de huidige samenleving is divers: in termen van welvaart, gezondheid, (nog) wel of niet aan het werk, wel partner of geen partner. In dat beeld weerspiegelt zich de toegenomen diversiteit in levenslopen: op hun 50e of 60e hebben mensen heel verschillende ervaringen achter de rug, zowel in hun persoonlijke als in hun beroepsmatige leven. De standaard is meer en meer aan het verdwijnen. Zo heeft, aldus de Verkenning Levensloop (SZW, 2002), het traditionele 3-fasenmodel van ‘leren - werken – rusten’ voor mannen en ‘leren – zorgen – rusten’ voor vrouwen plaats gemaakt voor een 5-fasenmodel met vloeiende grenzen en overgangen. De gemiddelde levensduur stijgt en na het bereiken van de wettelijke pensioenleeftijd van 65 jaar hebben velen nog een flink aantal jaren te leven, voor een belangrijk deel in redelijk goede gezondheid. Het is de vraag in hoeverre arbeidsmarkt en samenleving (al) op die verandering zijn ingespeeld.

Betaalbaarheid is geen onoverkomelijk probleem

Door de vergrijzing neemt zowel het aandeel 65-plussers als het aandeel 80-plussers toe, demografen spreken dan van ‘dubbele vergrijzing’. Dat heeft consequenties, bijvoorbeeld voor de betaalbaarheid van de zorg en de oudedagsvoorziening. In het publieke debat wordt vaak eenzijdig ingezoomd op de financiële dimensie van de vergrijzing. De conclusie is dan al snel dat de zorg en oudedagsvoorziening onbetaalbaar worden. Maar is dat wel zo? Berekeningen van het Centraal Planbureau laten een genuanceerder beeld zien (CPB, 2006): het zogeheten ‘vergrijzingsgat’ groeit weliswaar (zie tabel 1), maar zeer geleidelijk en zeker niet tot dramatische hoogten. Bovendien liggen inmiddels verschillende oplossingsscenario’s op tafel waarbij met name de welvarender 65-plussers geleidelijk aan meer gaan bijdragen aan de kosten van de vergrijzing. De uitdaging van de vergrijzing zit dan ook niet zozeer in de betaalbaarheid, maar wel in de ingrijpende consequenties voor de arbeidsmarkt.

Tabel 1: Het ‘vergrijzingsgat’ als percentage van het BBP, 2001 – 2040

//Bron:// Centraal Planbureau (2006), eigen bewerking op basis van tabel 5.2, pag. 89.

De echte knelpunten liggen op de arbeidsmarkt

Een onvermijdelijk gevolg van de vergrijzing is dat de potentiële beroepsbevolking in omvang afneemt. Gedurende een groot deel van de 20e eeuw was er - aanvankelijk door de hoge na-oorlogse geboortecijfers en later door de toestroom van vrouwen - een ruim aanbod van arbeid. Werkgevers hadden het voor het uitkiezen. Dat is aan het veranderen. Economen spreken van de omslag van een ‘vragersmarkt’ naar een ‘aanbiedersmarkt’. Nu zie je in sommige sectoren al tekorten en het is niet denkbeeldig dat werkgevers straks massaal in de rij staan in de concurrentieslag om de werknemer.

Overheidsbeleid gericht op participatiebevordering van ouderen

De overheid heeft de afgelopen jaren reeds verschillende maatregelen genomen om de participatie van ouderen te bevorderen. Element daarvan zijn het creëren van de juiste financiele prikkels voor meer en/of langer werken, het bestrijden van discriminatie en het stimuleren van goede voorbeelden en experimenten rond langer doorwerken. Een belangrijke mijlpaal in het beleid van de afgelopen jaren is het zogenaamde vpl-dossier: vut-prepensioen en levensloop. Door de afschaffing van de fiscale faciliëring van vut en prepensioen en de introductie van een levensloopregeling die ook voor verlof eerder in de arbeidsloopbaan kan worden benut, is de gemiddelde uittredeleeftijd in Nederland de afgelopen jaren gestegen van ruim 59 naar circa 62 jaar. Door gebruik van de levensloopregeling in de toekomst alleen nog maar voor deeltijdpensioen toe te staan, zou de uittredeleeftijd nog verder kunnen toenemen.

Daarnaast noemen we de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid, die sinds mei 2004 van kracht is. Deze wet heeft inmiddels al tot 260 oordelen van de Commissie Gelijke Behandeling geleid. Deze oordelen stellen het traditionele ouderenbeleid in bedrijven ter discussie (zie hieronder).

Tot op zekere hoogte kunnen deze maatregelen als succesvol worden bestempeld. De participatie van ouderen is de afgelopen jaren gestegen (zie tabel 2), zij het dat nooit met zekerheid kan worden vastgesteld in hoeverre het beleid bepalend mag worden geacht voor de groei van de participatie sinds het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw.

Tabel 2: Bruto arbeidsparticipatie (in procenten) naar leeftijd en geslacht, 1971-2006

Verdere participatiegroei noodzakelijk

Ondanks deze groei valt te voorzien dat hogere participatiecijfers in de toekomst noodzakelijk zijn. Mede daarom hebben kabinet, sociale partners en gemeenten bij de afgelopen zomer gehouden Participatietop afgesproken dat de participatie in deze kabinetsperiode flink omhoog moet: 200.000 mensen met (grote) afstand tot de arbeidsmarkt extra aan de slag (SZW, 2007). Na het intrekken van de hervormingsplannen voor het ontslagrecht, heeft minister Donner inmiddels de Commissie Arbeidsparticipatie de opdracht gegeven tegen de zomer van 2008 met voorstellen te komen hoe dat ook daadwerkelijk voor elkaar te krijgen. Langzaamaan begint het besef te groeien dat dit streven alleen zal lukken als zowel beleidsmakers als werkgevers de diversiteit in het arbeidsaanbod tot uitgangspunt nemen. Wie als werkgever denkt dat hij (of - af en toe - zij) de meeste vacatures kan vervullen met ‘witte mannen tot 55 jaar’ zou wel eens bedrogen kunnen uitkomen. Het extra arbeidsaanbod in de toekomst is overwegend vrouw, ouder en vaak ook allochtoon (zie tabel 3).

Tabel 3. De ontwikkeling van het arbeidsaanbod, 2005 – 2030

//Bron:// Centraal Planbureau (2005).

Gelet op de eerdere inspanningen gericht op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt (financiële ontmoediging om vroegtijdig te stoppen met werken), lijkt nu de vraagzijde van de arbeidsmarkt, in casu werkgevers, aan zet om hogere participatiecijfers en een hogere uittredeleeftijd van oudere werknemers mogelijk te maken.

Ontziebeleid en weinig investeringen voor ouderen

Tot dusver lijken werkgevers en werknemers elkaar echter nog steeds te vinden rond (relatief) ‘vroeg’ stoppen. Dat werpt zijn schaduwen ver vooruit, in die zin dat er al vanaf pakweg 45 jaar nauwelijks meer wordt geïnvesteerd in de ‘employability’ van de ouder wordende werknemer. Oproepen van de overheid om daarin verandering te brengen, sorteren slechts in beperkte mate effect. Daarbij speelt een rol dat de overheid als werkgever ten aanzien van ouderen zelf in het recente verleden een slecht voorbeeld heeft gegeven en de eigen oudere werknemers de afgelopen jaren met de riante ‘Remkesregeling’ voortijdig naar huis heeft gestuurd. Niet bepaald motiverend voor bedrijven die toch al niet zaten te wachten op de vpl-wetgeving en de leeftijdswet. Dat knelt temeer omdat de overheid als beleidsmaker uiteindelijk afhankelijk is van besluiten op de werkvloer.

Beleid ten aanzien van ouderen binnen organisaties is vooral ‘ontzie’-beleid: ouderen moeten minder en mogen meer (Van Dalen et al., 2006). Voor een deel ligt dat vast in de cao. Voor een deel is het ook ‘fatsoen’: “we gunnen onze trouwe medewerkers een rustige aftocht” (Van Dalen et al., 2007). Investeren in oudere werknemers is er veelal niet bij, ondanks dat veel werkgevers een kloof zien tussen de loonkosten en de productiviteit van ouderen.

Die gedooghouding geldt wel ten aanzien van ‘eigen’ werknemers, maar niet bij werving. Dan staan ouderen achter in de rij, omdat werkgevers de productiviteit van andere groepen (jongeren, vrouwen, allochtonen en zelfs gedeeltelijk arbeidsgeschikten) hoger inschatten dan die van ouderen. Werkgevers onderschrijven weliswaar dat ouderen hoog scoren op kenmerken als betrouwbaarheid, betrokkenheid en accuratesse, maar uiteindelijk geven factoren als fysieke belastbaarheid, het aantal meters dat iemand maakt of de omzet die hij draait bij hun oordeel over de potentiële productiviteit toch de doorslag. Juist op die punten hebben werkgevers geen hoge verwachtingen van ouderen. Veel werkgevers geven daarom in geval van personeelstekorten vooralsnog de voorkeur aan allerlei andere ‘oplossingen’ dan dat zij hun toevlucht nemen tot het werven van ouderen. Een flink deel van die ‘oplossingen’ richt zich vooral op de korte termijn en biedt dus geen structureel soelaas.

Scheve verdeling van levensfasegerichte uitgaven door werkgevers

Daarnaast is vanuit levensloopperspectief opvallend hoe werkgevers hun uitgaven verdelen over werknemers in verschillende levensfasen en voor welke doelen die uitgaven worden gedaan. Het leeuwendeel van de levensloopuitgaven – zo’n 57% - wordt gedaan aan leeftijdsgebonden verlof: flexibel pensioen, leeftijdvakantiedagen en seniorenregelingen.

Figuur 1. Levensloopuitgaven naar leeftijd (als percentage van de bruto loonsom)

//Bron:// Expertisecentrum LEEFtijd, 2007
Aan het plaatje zien we dat deze uitgaven grotendeels ten goede komen aan 55-plussers. Dat lijkt in eerste instantie gunstig voor de arbeidsmarktpositie van ouderen, maar dat is slechts schijn. De bulk van de uitgaven voor 55-plussers dienen ter financiering van leeftijdsverlof, dat wil zeggen van maatregelen die de participatie van ouderen juist ontmoedigen. Aan scholing wordt met 38% beduidend minder uitgegeven en aan het plaatje zien we dat aan 45-plussers nog maar weinig wordt gespendeerd. Enigszins cynisch zou je kunnen zeggen dat bedrijven liever geld steken in het thuis houden van hun ouderen dan in het inzetbaar houden van hun ouderen. Aan arbeid en zorg (verlofregelingen, kinderopvang, thuiswerkfaciliteiten) wordt tenslotte slechts een schamele 5% van de totale levensloopuitgaven gespendeerd. Dit beeld is gebaseerd op de scan levensloopuitgaven die Expertisecentrum LEEFtijd in het kader van een ESF3-dagindeling project heeft ontwikkeld (www.leeftijd.nl, zie ook Sap, 2007). De scan is inmiddels op maat uitgevoerd bij verschillende bedrijven: postorderbedrijf, thuiszorginstelling en bierbrouwers. Opvallend is dat het patroon vrijwel overal hetzelfde is, zij het dat het niveau kan verschillen.

Een vergelijkbaar beeld komt naar voren in het WRR-rapport ‘De verzorgingsstaat herwogen’ (WRR, 2006), terwijl ook de eerste cijfers over gebruik van de levensloopregeling laten zien dat deze vooral als uittredefaciliteit wordt gebruikt.

Conclusie

Gedurende de komende jaren zal het thema van langer doorwerken de nodige aandacht vragen. Werkgevers zullen, tenzij ze besluiten een deel van de productie naar het buitenland te verplaatsen of arbeidsplaatsen te laten vervallen, in toenemende mate hun toevlucht moeten nemen tot oudere werknemers. Dat zullen zij gemakkelijker en met minder gemor doen als de kloof die zij nu veelal nog ervaren tussen productiviteit en (loon)kosten van ouderen kan worden verkleind. Dat kan voor een deel door aanpassingen in het veelal in cao’s vastgelegde ontziebeleid. Een voorwaarde is daarbij wel dat Nederland serieus werk maakt van wat in de Verkenning Levensloop werd aangeduid als de drie O’s:

• overbelasting in de midden- c.q. spitsuurfase tegengaan;
• onderbenutting van menselijk potentieel in de seniorfase tegengaan;
• onderhoud van menselijk kapitaal in alle levensfasen bevorderen.

Wie verwacht dat senioren langer doorwerken, moet in eerdere levensfasen de ruimte creëren om werken, leren en zorgen te combineren. Ouderenbeleid is “te laat beleid”, wordt wel gezegd (FNV Bongenoten, 2007). Keuzes die in eerdere levensfasen worden gemaakt, zijn bepalend voor de vraag hoeveel en hoe lang iemand later in zijn loopbaan kan werken. Mensen die gewend zijn in een kleine deeltijdbaan te werken, bijvoorbeeld vanwege de zorg voor kinderen, zullen op latere leeftijd niet snel overstappen naar een grotere baan. En mensen die in geen twintig jaar een opleiding hebben gevolgd, krijg je niet ineens in een succesvol bij- of omscholingstraject. Langer doorwerken begint in feite al bij de start van een loopbaan en vraagt om een breed levensfasebewust beleid. Het is niet alleen een zaak van individuele werknemers, maar ook van hun werkgevers en de overheid. Allen hebben baat bij goede en duurzaam inzetbare arbeidskrachten die tot aan de pensioenleeftijd van 65 jaar zelfstandig een inkomen kunnen verdienen en een bijdrage leveren de welvaart van alle generaties. Het ligt daarmee voor de hand dat overheid en sociale partners samen slimme arrangementen uitwerken om die combinatie van werken, leren en zorgen in alle levensfasen te bevorderen.

Daarnaast is er het vraagstuk van de onderbenutting van menselijk potentieel in de 4e levensfase, dat wil zeggen de periode die na het bereiken van de pensioenleeftijd nog in goede gezondheid wordt doorgebracht. Veel mensen in die levensfase kunnen en willen nog van alles. Vanuit verschillende invalshoeken (dubbele vergrijzing, grote maatschappelijke behoefte) valt te beargumenteren dat de talenten van 60-plussers de komende decennia hard nodig zullen zijn, maar de vraag hoe we die gaan inschakelen en vooral wie daarbij het voortouw gaat nemen, blijft tot dusver onbeantwoord. Nederland kent nog geen beleid op het terrein van ‘active ageing’.

Sterk verweven met deze kwesties is de discussie over de Aow. Is het vanuit arbeidsmarkt- en/of gezondheidsperspectief reëel vast te houden aan een voor iedereen gelijke Aow-leeftijd of moet de toenemende diversiteit in levenslopen ook op dit punt gevolgen hebben? Moet een veel geleidelijker transitie van betaald werk naar pensioen mogelijk worden, bijvoorbeeld in combinatie met meer ondersteuning voor mantelzorg en vrijwilligerswerk? Veel van de discussies over deze onderwerpen zijn nog nauwelijks op gang gekomen. Toch zullen ze moeten worden gevoerd én moeten resulteren in maatregelen om de Nederlandse arbeidsmarkt en de openbare financiën op adequate wijze de hobbel van de vergrijzing te laten nemen, om uiteindelijk te komen tot een samenleving waarvoor in alle opzichten geldt ‘geschikt voor alle leeftijden’.

Literatuur

• CPB (2005), Arbeidsaanbod tot 2050: een beleidsneutraal scenario, Memorandum134, Den Haag: Centraal Planbureau
• CPB (2006), Ageing and the sustainability of Dutch public finances, Bijzondere publicatie 61, Den Haag: Centraal Planbureau
• Dalen, H. van, K. Henkens, W. Henderikse & J. Schippers (2006), Dealing with an ageing labour force: what do European employers expect and do?, NIDI rapport nr. 73, Den Haag: NIDI
• Dalen, H. van, K. Henkens & J. Schippers (2007), Oudere werknemers door de lens van de werkgever, NIDI rapport nr. 74, Den Haag: NIDI
• FNV Bondgenoten (2007), “Lang zullen ze leven”: tien voorbeelden uit de praktijk over levensfasebewust beleid, Utrecht: FNV Pers
• Sap, J. (2007), Maak meer werk van vrouwen, Den Haag: Visitatiecommissie Emancipatie/Utrecht: Expertisecentrum LEEFtijd
• SCP/CBS (2006), Emancipatiemonitor 2006, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek
• SZW (2002), Verkenning levensloop. Beleidsopties voor leren, werken, zorgen en wonen. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
• SZW (2007), Actieprogramma iedereen doet mee. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
• VCE (2007), “Een beetje beter is niet goed genoeg”. Overkoepelende eindrapportage, Den Haag: Visitatiecommissie Emancipatie
• WRR (2006), De verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden, Rapport nr. 76, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid/Amsterdam: Amsterdam University Press

Dit artikel is verschenen in Sociaal Bestek, Tijdschrift voor werk, inkomen en zorg. Nummer 3, maart 2006, jaargang 70.